la confusione dei poteri

Ma Convenzione e Unione europea impongono nuovi obblighi agli Stati

«Ogni società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei poteri stabilita, non ha una costituzione». Così diceva la francese Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino proclamata dalla Assemblea Nazionale nell’agosto del 1789. Montesquieu nel suo Esprit des lois aveva scritto che «non vi è libertà se il potere giudiziario non è separato dal potere legislativo e da quello esecutivo». Lo Stato di diritto e la libertà dei cittadini era assicurata solo se il sistema politico avesse garantito il bilanciamento e il controllo reciproco tra i tre poteri. Egli pensava però che il giudiziario fosse un «potere nullo», semplice bocca della legge. Ancor oggi si ritiene che la separazione dei poteri sia condizione dell’equilibrio di ogni sistema costituzionale, anche se, caduta la finzione del «potere nullo», l’importante ruolo creativo ed evolutivo della giurisprudenza ha mutato il quadro originario, tra l’altro ponendo la questione della legittimazione dei giudici. Per altro verso la semplice indicazione delle tre essenziali funzioni dello Stato non riflette più la complessa articolazione dei poteri dello Stato. In Italia ad esempio, ma anche altrove, vanno aggiunti la Corte costituzionale e il Presidente della Repubblica che esercitano separati poteri di vertice nella architettura della Repubblica. Più che l’elenco dei poteri resta fondamentale la loro separazione, anche se essa si presenta più o meno pronunciata nei diversi Stati.

Tutto ciò riguarda lo Stato nella sua struttura interna. Ma le cose si presentano diversamente quando si tratti degli obblighi che lo Stato assume sul piano internazionale o europeo. Si può pensare per i Paesi europei ai vincoli che nascono dalla Convenzione europea dei diritti umani e dalla adesione all’Unione europea. Dal sistema della Convenzione, con le sentenze della sua Corte, e dalle norme dell’Unione derivano obblighi che riguardano lo Stato nel suo complesso, all’esterno rappresentato dal governo. Non potrebbe ad esempio il governo sottrarre lo Stato alla responsabilità per la violazione di questo o quell’obbligo facendo valere che la magistratura è indipendente o che il parlamento è cosa diversa dal governo. Si tratta solo di un fatto interno allo Stato, anche se la separazione dei poteri è principio fondamentale imposto in particolare dal requisito di democraticità che condiziona l’appartenenza all’Unione europea. Il conflitto ora aperto tra la Commissione europea e Polonia e Ungheria per certe loro recenti leggi ne è dimostrazione.

La strutturale semplicità dello schema dei tre poteri è divenuta in Europa più complessa. Le norme dell’Unione europea –essa stessa costituita riproducendo in qualche modo la separazione dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario- hanno diretta applicazione all’interno degli Stati membri da parte di ciascuna delle sue articolazioni, secondo la loro competenza. Si tratta di norme che riguardano i diritti e le libertà delle persone, anche quando disciplinano vincoli economici degli Stati. Diversa è l’efficacia della Convenzione europea dei diritti umani, ma egualmente si è in presenza di un complesso sistema europeo che si impone agli Stati e ai suoi poteri interni. Non si può non tenerne conto nella descrizione della distribuzione del potere pubblico e nella valutazione del suo funzionamento. La separazione dei poteri, originariamente disegnata per Stati sovrani considerati isolatamente, resta necessaria per garantire lo Stato di diritto. Lo sviluppo della cooperazione internazionale e soprattutto europea ha arricchito il quadro, senza eliminarne il valore.


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